A Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), base da política climática no país, completa 15 anos. Promulgada em 2009, bem antes do Acordo de Paris, incluiu inovações no ordenamento legal e criou instrumentos para mensuração de emissões e implementação do combate às mudanças climáticas. Além disso, está na PNMC o primeiro e único compromisso nacional de redução de emissões sustentado por legislação: reduzir entre 36,1% e 38,9% as emissões projetadas até 2020.

Você deve ter lido que durante a COP29, no Azerbaijão, o Brasil apresentou uma nova meta climática que prevê a redução das emissões em 59% a 67% até 2035, em comparação a 2005. A submissão dessas metas se dá na Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, na sigla em inglês), no âmbito do Acordo de Paris. Esse compromisso internacional e voluntário assumido na NDC até o momento não foi internalizado por lei no Brasil. Por outro lado, é o Plano Clima, em elaboração desde o segundo semestre de 2023, que será o guia da ação climática no país até 2035, com as Estratégias Nacionais de Mitigação e Adaptação.  

Atualmente, a política climática nacional já está muito além dos limites da PNMC. A linguagem de combate à crise climática passou a ser incluída em diversas políticas setoriais, como de transição energética, Nova Indústria Brasil e de transformação ecológica.

Essa expansão recente traz avanços nos canais de articulação federativa, participação social e assessoramento científico. Porém, não resolve o descompasso atual entre o compromisso internacional da NDC e a política doméstica. A PNMC, em 2009, estabeleceu metas para 2020, e não há outro compromisso nacional obrigatório de redução de emissões desde então. No momento há projetos no Congresso que buscam solucionar esse descompasso propondo novas metas nacionais, além de uma proposta de projeto de lei que está sendo elaborada pelo Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM) e será enviada ao Congresso para apreciação.

15 anos da PNMC: entre avanços e estagnação

Os 15 anos da PNMC permitem um olhar para os avanços e desafios enfrentados na implementação da lei. A meta de redução de emissões para 2020 foi alcançada. Segundo a 6ª Estimativa de Emissões Anuais do MCTI, as emissões totais em 2020 se situaram em 1.675,76 milhões de toneladas de CO2eq, o que significa 48,2% abaixo das emissões projetadas. Esse resultado é um reflexo da redução das taxas de desmatamento da Amazônia pelo Plano Nacional de Combate ao Desmatamento e Degradação da Amazônia, que completa 20 anos.

No entanto, a implementação da lei para a efetiva transição para uma economia de baixo carbono foi comprometida pelas inconstâncias causadas por diferentes níveis de comprometimento do governo federal com a agenda climática ao longo dos anos. Colegiados decisórios como Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima, a Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima, o Fórum Brasileiro de Mudança do Clima, entre outros, passaram por mudanças drásticas, incluindo mudanças no número de participantes, irregularidade na continuidade de reuniões e de mudanças de funções nos últimos anos.  

Também completa 15 anos o instrumento financeiro da PNMC, o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima, conhecido como Fundo Clima. A despeito do elevado valor autorizado de R$ 4,9 bilhões, são notáveis os altos e baixos relacionados a capacidade de execução do fundo, que entre 2011 e 2023 executou R$ 3 bilhões, dos quais o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) concentrou R$ 2,9 bilhões (96%) em operações de empréstimos na modalidade reembolsável. Coube ao Ministério do Meio Ambiente e Mudanças do Clima (MMA) a execução de R$ 124 milhões (4%) por meio de recursos não reembolsáveis. Os gráficos abaixo mostram a trajetória de investimentos do Fundo Clima em suas duas modalidades. 

Considerado um dos principais instrumentos da PNMC, o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima terá um aporte de recursos 26 vezes maior em 2024 para os recursos reembolsáveis, passando de R$ 400 milhões/ano até 2022 para R$ 10,4 bilhões em 2024. O aumento exponencial foi possível com a emissão pela primeira vez no Brasil de títulos públicos sustentáveis. Agora, o objetivo é ampliar e dar escala às ações em convergência com o Plano de Transformação Ecológica.

Já o Fundo Amazônia, outro instrumento importante para a implementação da PNMC, fez 15 anos em 2023 e movimentou mais de R$ 1,5 bilhões em investimentos não reembolsáveis. Também gerido pelo BNDES a partir de recursos cedidos voluntariamente por outros países, o fundo dispõe de recursos não reembolsáveis para financiar projetos de prevenção, monitoramento e combate ao desmatamento, e de promoção da conservação e do uso sustentável da Amazônia Legal.

O Fundo Amazônia já recebeu, desde 2009, R$ 3,3 bilhões em doações, sendo 93,8% da Noruega, 5,7% da Alemanha e 0,5% da Petrobras. Os recursos serviram para apoio 102 projetos. Neste período, o fundo chegou a ser interrompido, mas desde que foi reativado, tem recebidos novos aportes.

Tão importante quantos os dois mecanismos apresentados acima, o Plano Setorial de Mitigação e de Adaptação às Mudanças Climáticas para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura (Plano ABC) também tem papel significativo para a agenda climática no Brasil. Aprovado em 2011, também no escopo da PNMC, o Plano ABC tem a ambição de estimular e monitorar a adoção de práticas que reduzam emissões e gerem resiliência sem comprometer a produtividade e o crescimento do setor.

Ao longo dos 15 anos da PNMC é possível observar tanto momentos de avanço quanto de paralisação das ações setoriais de mitigação e adaptação, cortes de investimentos e retrocessos em resultados de controle do desmatamento. Apesar disso, um olhar em perspectiva mostra que a política climática nacional tem avançado. Os novos aportes nos principais fundos são notícias promissoras.

Política climática avança pelos setores

No futuro, a política climática deve, finalmente, ganhar força nos demais setores, para além do combate ao desmatamento. Recentes movimentos da política climática brasileira se deram em políticas setoriais, planos de governo e propostas legislativas. Abaixo, alguns exemplos.

  • Em novembro de 2024, foi aprovada a lei do mercado de carbono, após 9 anos de tramitação no Congresso Nacional. Pela primeira vez o setor privado industrial terá uma limitação de emissões de gases de efeito estufa. A regulamentação do mercado e o estabelecimento dos limites de emissão, o que só deve ocorrer no final desta década, serão pilares fundamentais para a descarbonização da economia e transformação do setor produtivo.
  • Em agosto de 2024, foi apresentada a Política Nacional de Transição Energética, e foram promulgadas leis que implicam atualizações significativas do marco regulatório para o setor de energia. Entre as principais propostas estão a ampliação de incentivos para fontes renováveis, a criação de um ambiente mais favorável para a geração distribuída e o fortalecimento de instrumentos para atrair investimentos em tecnologias limpas.
  • O tema da adaptação tem ganhado atenção após o marco do Plano Nacional, lançado em 2016, e a instituição da plataforma oficial de avaliação do risco climático, o Adapta Brasil. Foi sancionada em junho de 2024 a Lei 14.904, que estabelece diretrizes para a elaboração de planos de adaptação às mudanças climáticas. Entre as principais estão a gestão e a redução do risco climático; a integração de estratégias de mitigação e adaptação; e o estabelecimento de instrumentos de políticas públicas que assegurem a viabilidade dessas adaptações.
  • Em relação aos meios de implementação para a ação climática, houve a ampliação de recursos reembolsáveis para o Fundo Clima por meio da captação de emissões de títulos soberanos e o lançamento, em agosto de 2024, do primeiro mecanismo de captação privada e blended finance pela EcoInvest, iniciativa que faz parte do Plano de Transformação Ecológica. A captação de recursos por títulos soberanos permite que o Governo capte recursos para oferecer capital catalítico em leilões para instituições financeiras.

O que esperar para 2025

O Brasil preside a COP30 no marco de 10 anos do Acordo de Paris. Com a sua nova meta climática já apresentada, agora espera-se que o Plano Clima, a ser divulgado em 2025, apresente uma estratégia transversal que enderece a convergência de objetivos de mitigação e adaptação, com redução da pobreza e da desigualdade.

A abordagem de políticas climáticas orientadas para o desenvolvimento social, visível na presidência brasileira do G20, pode agora se tornar um legado da COP30 com o conceito de justiça climática. Será importante acompanhar como o G20 vai dar continuidade a avanços liderados pela presidência brasileira, como a conexão entre ministérios da Economia e Meio Ambiente, assim como a reforma da arquitetura financeira global, incluindo a reforma dos Bancos Multilaterais de Desenvolvimento (MDBs). Ainda no cenário internacional, o Brasil assumirá a presidência do BRICS, que apesar dos desafios geopolíticos atuais, será um espaço para continuar promovendo avanços para as negociações voltadas ao financiamento climático.

Nacionalmente, assegurar mais avanços da política climática doméstica é fundamental em 2025. Merece atenção a aplicação nacional de procedimentos e regras para o Artigo 6, que regula os Mecanismos de Transferência Internacional de Mitigações (ITMOs) e as Reduções Certificadas. Esse passo é essencial para integrar o país aos mercados globais de carbono e garantir a transparência e eficiência das transações. Além disso, será concluída a preparação regulatória para o mercado de carbono nacional, incluindo a definição das autoridades responsáveis e a distribuição de responsabilidades entre os ministérios. Isso reforça a governança climática e dá suporte ao desenvolvimento do mercado, tornando-o mais robusto e alinhado às exigências internacionais.

A ancoragem da política climática em diferentes ministérios e setores é importante para que governos subnacionais, setor privado e sociedade civil se sintam representados e empoderados a seguirem a implementação do novo marco tal como a governança. O Plano Clima poderá exercer esse papel em 2025.

O futuro da Política Nacional de Mudanças Climáticas

As emissões totais na próxima década devem aumentar, refletindo a perspectiva de crescimento econômico do país. O desafio é fazer a economia crescer e ao mesmo tempo reduzir a intensidade de carbono. A longo prazo, projeta-se que as emissões do setor de energia aumentem de 458 MtCO2eq, ou 24% das emissões totais em 2024, para 543 MtCO2eq, segundo o Plano Decenal de Expansão de Energia 2034. Os setores de transporte e industrial devem representar 67% das emissões do setor energia até 2034.

A Estratégia de Longo Prazo do Brasil para a neutralidade líquida de carbono será em breve submetida à UNFCCC. Algumas questões cruciais permanecem em aberto, como quando será o pico das emissões do país e quais são os orçamentos de carbono setoriais. Alcançar esses objetivos exigirá um planejamento profundo e estrutural rumo à neutralidade de carbono até a metade do século.

Em 2025, será preciso avaliar os impactos econômicos e sociais esperados da nova NDC e dos planos climáticos setoriais do Plano Clima, bem como elaborar os planos de implementação e de investimento das estratégias setoriais. Ao unir progresso econômico com responsabilidade ecológica, o Brasil está em um caminho promissor para demonstrar que o desenvolvimento sustentável é não apenas viável, mas transformador.