Como transformar planos nacionais de adaptação em ações locais

Em países grandes e geograficamente diversos como Brasil, Índia e Indonésia, os riscos climáticos variam significativamente entre regiões, desde ameaças de incêndio florestal em comunidades situadas em áreas de floresta até graves inundações em vilarejos costeiros e o agravamento das ondas de calor extremo em grandes cidades. Isso exige respostas adaptadas às realidades locais. No entanto, em países descentralizados como esses, a implementação de políticas climáticas frequentemente é limitada por uma governança fragmentada, capacidades institucionais desiguais nos níveis subnacionais e lacunas em dados climáticos e financiamento.

Superar essas barreiras requer uma integração vertical mais forte – estabelecer conexões mais claras entre governos nacionais e subnacionais para que a adaptação climática se torne um processo de mão dupla, no qual as realidades e prioridades locais influenciem as decisões nacionais, ao mesmo tempo em que estruturas e recursos nacionais apoiam a implementação em nível local.

Um novo estudo do WRI, que analisa como Brasil, Índia e Indonésia podem fortalecer essa integração, identifica barreiras comuns e oportunidades para aprimorar a forma como a adaptação é planejada, financiada e implementada entre os diferentes níveis de governo.

Da governança fragmentada à coordenação clara

Nos países analisados, Brasil, Índia e Indonésia, verificamos que a governança fragmentada e a fraca coordenação entre os governos nacionais e subnacionais estão comprometendo a eficácia da adaptação. Frequentemente, os mandatos institucionais são pouco claros, as responsabilidades se sobrepõem e o planejamento de adaptação ocorre de forma desigual entre os diferentes níveis de governo.

No Brasil, apesar da existência de um sólido arcabouço legal, a coordenação entre os níveis federal, estadual e municipal permanece inconsistente. As diferenças de responsabilidades e de capacidade fiscal entre os distintos níveis de governo também dificultam a coordenação e a implementação das políticas. A adoção do federalismo climático pelo Brasil – que estabelece responsabilidades compartilhadas entre os níveis federal, estadual e municipal para fortalecer a coordenação e integrar políticas climáticas ao planejamento de desenvolvimento de longo prazo – e mecanismos como o Conselho da Federação e o Comitê Interministerial sobre Mudanças Climáticas oferecem oportunidades para fortalecer a integração vertical. No entanto, esses instrumentos exigem uma definição mais clara de papéis e atribuições para alcançar todo seu potencial.

Na Índia, o planejamento de adaptação está frequentemente desconectado entre os níveis do governo, sem um marco comum que vincule as prioridades nacionais à implementação nos níveis distrital e local. A ausência de um mandato claro é agravada por desafios operacionais na articulação entre os planos em diferentes níveis: por exemplo, os planos de ação climática das cidades não apresentam vínculos sistemáticos e nuançados com os planos estaduais, e lacunas semelhantes existem entre os planos estaduais e nacionais. Dada a estrutura federal, o financiamento orçamentário também vem tanto do governo nacional quanto do estadual, mas a falta de um vínculo explícito com a adaptação em qualquer uma das fontes agrava ainda mais esse desafio. A criação de um mandato legal para que o país e os estados planejem ações climáticas poderia ajudar a impulsionar investimentos climáticos e reduzir as perdas no bem-estar social. Estabelecer uma estrutura nacional mais clara para integrar a adaptação ao planejamento de desenvolvimento – apoiada por orçamento climático e processos de planejamento liderados localmente – pode melhorar a integração vertical.

A Indonésia enfrenta desafios de coordenação semelhantes, impulsionados pela proliferação de políticas e instrumentos relacionados à adaptação sem uma hierarquia clara de autoridade. Diversos sistemas, incluindo o Sistema Nacional de Registro de Mudanças Climáticas, Sistema de Informação de Dados do Índice de Vulnerabilidades e o Índice de Risco Climático das Vilarejos (em tradução livre), fortaleceram a arquitetura de adaptação do país, mas também contribuíram para a sobreposição de competências e para uma implementação fragmentada entre ministérios e níveis de governo. Os governos locais frequentemente têm dificuldades para navegar por exigências complexas de prestação de informações e com marcos de planejamento sobrepostos. Um mecanismo vinculante de coordenação, como uma diretriz presidencial que estabeleça papéis, responsabilidades e protocolos de reporte, poderia simplificar a governança e reforçar a coerência das políticas.

De capacidade desigual à expertise em todos os níveis de governo

A capacidade técnica e institucional desigual entre os níveis de governo continua sendo um dos principais obstáculos nos três países. Embora algumas cidades e regiões contem com sistemas de planejamento mais avançados, muitos governos subnacionais carecem das competências, equipes técnicas e ferramentas necessárias para implementar medidas de adaptação de forma eficaz.

No Brasil, a capacidade de adaptação varia significativamente entre os municípios. Embora algumas cidades tenham sido pioneiras na adoção de abordagens de baixo para cima, como o mapeamento de riscos climáticos, planos diretores adaptativos e índices de vulnerabilidade, muitos municípios menores ou com recursos limitados não dispõem da capacidade técnica e financeira necessária para implementar soluções baseadas na natureza (SBN) ou adequar a infraestrutura a padrões de resiliência. Um apoio federal direcionado aos municípios, considerando suas necessidades e capacidades – incluindo assistência técnica, redes de aprendizagem e parcerias com academia e redes locais de ciência cidadã – poderia contribuir para escalar iniciativas locais bem-sucedidas e reduzir desigualdades territoriais. Ao combinar o apoio nacional com o conhecimento local, o Brasil pode fortalecer a integração vertical e garantir que os esforços de adaptação alcancem as comunidades mais vulneráveis aos riscos climáticos.

A Índia enfrenta importantes lacunas de capacidade nos níveis estadual, distrital e das administrações locais. Muitos governos locais não dispõem da expertise técnica necessária para realizar avaliações de vulnerabilidade, incorporar os riscos climáticos ao planejamento ou priorizar investimentos explícitos em adaptação. Os dados climáticos baseados observacionais frequentemente são escassos em níveis territoriais mais detalhados, o que dificulta a previsão dos impactos climáticos locais e o desenho de intervenções direcionadas. Fortalecer a capacidade institucional e técnica – incluindo a capacitação de gestores locais em coleta de dados climáticos, análise geoespacial e orçamento climático – será fundamental. Expandir laboratórios de sistemas de informação geográfica (SIG), estações meteorológicas e observatórios climáticos também poderá aprimorar as avaliações de risco em nível local e apoiar um planejamento de adaptação mais alinhado às realidades territoriais.

Na Indonésia, requisitos técnicos uniformes para adaptação frequentemente são aplicados apesar das grandes diferenças de capacidade entre as regiões. Governos subnacionais com menos recursos podem enfrentar dificuldades para atender a exigências complexas de planejamento e reporte, o que resulta em conformidade processual em vez de integração dos riscos climáticos à tomada de decisão. Os ministérios nacionais, juntamente com universidades e parceiros de desenvolvimento, poderiam ajudar a enfrentar essas lacunas por meio de assistência técnica diferenciada e contínua. Programas de mentoria que associem regiões e instituições mais àquelas em desenvolvimento, metas graduais alinhadas ao nível de prontidão de cada região e capacitações práticas em modelagem de riscos climáticos e planejamento local de adaptação poderiam ajudar governos subnacionais a avançar do mero reporte administrativo para uma implementação mais efetiva das ações de adaptação.

De recursos limitados a sistemas robustos de financiamento e monitoramento

O acesso ao financiamento de adaptação é frequentemente limitado pela escassez de recursos e por fragilidades nos sistemas de dados e monitoramento necessários para demonstrar impacto e prestar contas. Muitos governos subnacionais não dispõem de dados climáticos localizados o suficiente para elaborar medidas de adaptação adequadas às suas realidades, enquanto sistemas inconsistentes de monitoramento e reporte dificultam o acompanhamento do progresso, a comparação de resultados entre jurisdições e o fortalecimento da confiança de financiadores públicos e privados. Fortalecer os sistemas de dados climáticos, monitoramento e accountability pode ajudar os governos a direcionar investimentos de forma mais eficaz, aumentar a transparência e ampliar o acesso a recursos financeiros para adaptação climática.

No Brasil, os municípios frequentemente enfrentam severas limitações fiscais e técnicas que restringem sua capacidade de implementar medidas de adaptação. Embora existam plataformas nacionais que fornecem informações climáticas, ainda existem lacunas significativas em escala local, especialmente em municípios menores, que não dispõem dos recursos para produzir dados de risco climático em nível de bairro. Melhorar a integração vertical exigirá informações climáticas nacionais mais atualizadas e detalhadas, combinadas com esforços de coleta e análise de dados em escala local, de modo que vulnerabilidades em nível de bairro e as dinâmicas urbanas possam orientar o planejamento e as prioridades de investimento.

Incorporar critérios de adaptação aos sistemas de transferências fiscais e de investimento público também poderia fortalecer os incentivos para a implementação local e ampliar a responsabilização. O Brasil poderia expandir o acesso ao financiamento ao incorporar prioridades de adaptação nos mecanismos de financiamento já existentes, ao mesmo tempo em que enfrenta os principais obstáculos que dificultam o acesso dos projetos ao capital. Isso inclui simplificar processos burocráticos, ampliar o acesso a instrumentos de garantia e crédito de baixo custo para desenvolvedores de projetos, reduzir custos de financiamento e operação, e ampliar a disponibilidade de subsídios e assistência técnica para preparação e estruturação de projetos. Ajustar o arcabouço regulatório que rege a concessão de crédito pelas instituições de financiamento ao desenvolvimento também pode ajudar a alavancar recursos adicionais, especialmente para o setor público.

Os recursos públicos devem ser usados estrategicamente para criar as condições necessárias para escalar os investimentos em adaptação. Ao aproveitar o capital catalítico e abordagens de financiamento misto, o Brasil pode fortalecer o pipeline de projetos municipais de adaptação prontos para investimento e atrair mais financiamento público e privado. Expandir iniciativas como a  Plataforma Brasil de Investimentos Climáticos e para a Transformação Ecológica (BIP) para incluir explicitamente objetivos de adaptação reforçaria essa estratégia.

Na Índia, a inconsistência nos dados climáticos, avaliações de vulnerabilidade, metodologias, cronogramas e práticas de relatórios dificulta a medição do progresso de adaptação e a atração de investimentos. Grandes distritos frequentemente não dispõem de projeções climáticas de alta resolução e dados de vulnerabilidade localizados, o que limita a capacidade dos governos de identificar e comunicar onde os riscos são maiores e quais investimentos são mais necessários. Essas lacunas de dados desencorajam os investimentos do setor privado, embora seguradoras privadas frequentemente instalem suas próprias estações de monitoramento climático para oferecer cobertura com base em informações mais precisas sobre a vulnerabilidade e os impactos dos riscos climáticos em nível local. A ausência de estruturas comuns para monitorar o progresso da adaptação também reduz a comparabilidade entre estados e setores.

São necessários marcos padronizadas de avaliação das vulnerabilidades, sistemas mais robustos de monitoramento e avaliação, além de maiores investimentos em observatórios climáticos, estações meteorológicas e infraestrutura de SIG. Instrumentos como orçamentos climáticos, mecanismos de seguro voltados à resiliência e abordagens de blended finance podem ajudar a conectar necessidades de adaptação identificadas localmente aos gastos convencionais de desenvolvimento e a investimentos públicos e privados de maior escala. Os bancos nacionais de desenvolvimento desempenham um papel fundamental na facilitação do acesso ao financiamento climático e na inovação de programas de adaptação climática.

Na Indonésia, o financiamento da adaptação permanece fragmentado e consideravelmente menor do que o financiamento da mitigação, em parte porque projetos de adaptação são frequentemente percebidos como difíceis de avaliar e menos atraentes comercialmente. Governos subnacionais têm dificuldade em traduzir prioridades de adaptação em propostas de investimento estruturadas que possam acessar o financiamento nacional ou internacional. Indicadores de adaptação e sistemas de reporte inconsistentes entre níveis do governo limitam a comparabilidade e a accountability.

Alinhar indicadores nacionais com métricas locais que capturem resultados de resiliência social, econômica, financeira e ecológica – incluindo indicadores padronizados alinhados com os novos indicadores de adaptação adotados na COP30 – pode ajudar a melhorar a transparência.

Esse alinhamento bidirecional, do nacional ao local e vice-versa, poderia orientar o planejamento, implementação, monitoramento e avaliação das medidas de adaptação climática. Uma melhor integração de dados climáticos, sistemas de reporte e planejamento dos investimentos poderia apoiar instrumentos inovadores de financiamento e compartilhamento de riscos, tornando os resultados de adaptação mais mensuráveis e visíveis.

Aproximando a ambição nacional e a ação local

Os exemplos do Brasil, da Índia e da Indonésia mostram que os desafios de adaptação vão além da formulação de planos e políticas ambiciosos, abrangendo também a tarefa prática de alinhar governança, capacidades institucionais, financiamento e sistemas de dados entre os níveis nacional e local de governo.

Esses desafios são interligados. A coordenação insuficiente desacelera a implementação, enquanto a limitação de dados prejudica a transparência e a accountability e reduzem o acesso ao financiamento. As lacunas de capacidade restringem ainda mais a possibilidade dos governos subnacionais de traduzir prioridades nacionais em ações relevantes para os contextos locais. Superar essas barreiras exige mecanismos mais claros de coordenação, fortalecimento das capacidades institucionais, aprimoramento dos sistemas de dados climáticos e estruturas financeiras que garantam que os recursos cheguem de forma efetiva ao nível local.

Fundamentalmente, o estudo demonstra que a adaptação é mais eficaz quando tratada como um processo de mão dupla, combinando abordagens de cima para baixo (top-down) e de baixo para cima (bottom-up) na integração da adaptação climática. Os governos nacionais fornecem direção estratégica e marcos de financiamento, mas os governos subnacionais e as comunidades precisam definir as prioridades locais com base em seus riscos e realidades específicas.

O movimento para fortalecer esses vínculos está ganhando força. Os indicadores da Meta Global de Adaptação e a crescente influência da Coalizão para Parcerias Multiníveis de Alta Ambição para a Ação Climática estão criando oportunidades para alinhar melhor o financiamento climático, o planejamento e implementação entre diferentes níveis de governo. À medida que os países avançam da ambição para a implementação da adaptação climática, será essencial fortalecer governança, capacidades, fluxos de dados e financeiros para apoiar uma adaptação baseada em conhecimento local, orientada pelas prioridades das comunidades e viabilizada por recursos nacionais.

Este artigo foi publicado originalmente no Insights.