Painel de gastos climáticos: colocando as mudanças climáticas no orçamento

"Prioridade sem orçamento é discurso", disse recentemente o vice-presidente Geraldo Alckmin. Quando se trata de políticas públicas, é comum falar que aquilo (ou quem) não está no orçamento não é, de fato, uma prioridade. O orçamento público é o principal instrumento por meio do qual o Estado prevê receitas e planeja seus gastos ao longo de determinado período, traduzindo prioridades políticas em ações concretas. 

Deste modo, para entender como um governo atua em áreas como educação, basta buscar pela categoria "educação" no orçamento público. De forma mais específica, pode-se explorar ainda como foram realizadas ações relacionadas à educação infantil ou ao ensino superior. Essas informações estão disponíveis no Painel do Orçamento Federal, em formato aberto. Para identificá-las, basta escolher a opção “função” ou “subfunção” no menu lateral do site. Estados e municípios organizam seus orçamentos utilizando esse mesmo formato – baseando-se em funções de atuação governamental. 

E quanto às ações relacionadas às mudanças climáticas?  

Até recentemente, essa informação não estava disponível de forma estruturada. Pesquisadores, jornalistas e a sociedade precisavam recorrer a estimativas complexas e pouco padronizadas para identificar como os governos brasileiros vinham atuando na agenda climática. Essa lacuna informacional e de planejamento era especialmente grave em um país que figura entre os maiores em emissores de gases de efeito estufa e que já experimenta um aquecimento superior à média global. 

Painel de Gastos Climáticos no Brasil 

Esse cenário começou a mudar com o lançamento do Painel de Gastos Climáticos em dezembro de 2025, pelo Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO), em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e com apoio técnico de instituições nacionais, incluindo o WRI Brasil.  A iniciativa estabeleceu, pela primeira vez, a subfunção “mudanças climáticas” no orçamento. Esses recursos são aqueles que possuem propósito de enfrentar as mudanças climáticas (ex.: mitigando, adaptando ou gerenciando riscos e desastres climáticos) ou que promovem, indiretamente, atividades de natureza climática (ex.: expansão do transporte ferroviário que, indiretamente, reduz as emissões relacionadas a transporte). 

Com isso, agora é possível dizer que, entre 2010 e 2023, o governo federal destinou R$ 421 bi em ações relacionadas às mudanças climáticas, de um total de 18 trilhões de orçamento, o que equivale a aproximadamente 2% das despesas totais do governo federal no mesmo período (veja abaixo a diferenciação entre despesas relacionadas às mudanças climáticas com propósito principal —  minoria do orçamento de mudanças climáticas no período — ou secundários —  maioria do orçamento de mudanças climáticas no período). O painel também disponibilizou informações orçamentárias dos temas biodiversidade (R$ 250 bi) e gerenciamento de riscos e desastres (R$ 111 bi) no mesmo período. 

Nessa primeira versão, os dados estão disponíveis para o período de 2010 e 2023 em nível federal e para o ano de 2022 em nível estadual. O objetivo de próximas etapas do projeto é tornar públicos os dados de toda a série histórica, com atualização anual. 

Com a publicação do Painel, o Brasil se tornou o primeiro país a fazer uso da metodologia de classificação de orçamento por função governamental, ampliada para mudanças climáticas, proposta pelo BID em 2022. Esse pioneirismo poderá servir como exemplo para outras nações. Países que hoje seguem a melhor prática convencional utilizam a metodologia por função do Fundo Monetário Internacional (FMI) de 2014, que não inclui mudanças climáticas. 

O enfrentamento às mudanças climáticas é uma prioridade orçamentária? 

As primeiras análises possíveis com o Relatório Final do Projeto Classificadores do Gasto Público em Mudança Climática, Biodiversidade e Gestão de Riscos e Desastres — que podem ser vistas como um aquecimento às múltiplas possibilidades que a abertura completa dos dados possibilitará — já indicam como orçamento e clima se relacionam no Brasil. Os resultados indicam a necessidade de aumentar a intencionalidade de gastos públicos relacionados às mudanças climáticas de modo que seus efeitos positivos sejam deliberados e claros; e de solucionar conflitos orçamentários entre ações governamentais que, simultaneamente, aceleram e freiam as mudanças climáticas. 

1) Gastos climáticos, majoritariamente, ainda são cobenefícios de outras despesas 

Despesas com propósito principal de mitigar, adaptar ou gerenciar riscos e desastres climáticos (além de despesas “mistas”) representaram apenas 4% (R$ 16,34 bi) dos gastos com mudanças climáticas dos últimos 14 anos (Gráfico 1). Os demais 96% (R$ 404,98 bi) foram executados como despesas climáticas secundárias, cujo objetivo principal não era o de mitigação, adaptação ou gerenciamento, mas que tiveram impacto positivo nesses aspectos.  

Gráfico 1: Despesas com propósito principal e secundário relacionado às mudanças climáticas no governo federal (2010 – 2023) 

Para que o Brasil avance no cumprimento de seus objetivos climáticos, será necessário aumentar a intencionalidade nos gastos públicos, ampliando a proporção de despesas cujo propósito principal seja mitigar, adaptar, ou gerenciar riscos climáticos. Desse modo, o governo atuará de forma deliberada e com objetivos claros em relação às mudanças climáticas, reduzindo eventuais cobenefícios “aleatórios” ou não previstos. Considerando a centralidade do tema na agenda pública, os esforços alinhados às mudanças climáticas apresentam bastante espaço para expansão.  

2) Gastos que agravam as mudanças climáticas concorrem com aqueles que visam enfrentá-las 

De maneira inovadora, o Painel de Gastos Climáticos avaliou as despesas relacionadas a mudanças climáticas em relação a seu efeito no enfrentamento às mudanças climáticas, classificando-as em positivas (se a despesa dá suporte ao enfrentamento às mudanças climáticas) ou negativas (se a despesa está desalinhada ao enfrentamento às mudanças climáticas). As despesas negativas incluem gastos cujo propósito principal não é climático, mas que afetam negativamente os objetivos relacionados ao clima.  

Tais gastos estão concentrados em ações governamentais associadas à geração de gases de efeito estufa no setor de transporte, com destaque para o setor aéreo e de transporte terrestre, como a construção e manutenção de rodovias, custeio de combustíveis fósseis, entre outros. O resultado é superlativo em indicar a concorrência entre ações governamentais que aprofundam as mudanças climáticas e ações que visam enfrentá-la. 

Gráfico 2: Despesas do governo federal com impacto positivo ou negativo em relação às mudanças climáticas (2010 – 2023) 

Esse resultado evidencia uma disputa de objetivos dentro do próprio orçamento público. Se, por um lado, os governos agem para combater e amenizar os efeitos da crise climática, por outro, ainda investem nas causas raízes da crise.  

Na COP30, a presidência brasileira se comprometeu com a criação de um mapa do caminho para a eliminação progressiva dos combustíveis fósseis e do desmatamento em nível global. Na sequência da COP30, comprometeu-se em elaborar o mapa do caminho nacional. Reduzir essas contradições na alocação de orçamento público  — ou seja, nas prioridades nacionais — é um dos passos essenciais para o país liderar pelo exemplo na construção do caminho para eliminação das fontes da mudança do clima.   

Uma nova etapa na análise e planejamento de ações governamentais relacionadas a clima 

A recente publicação dos dados orçamentários relacionados às mudanças climáticas representa um avanço essencial para a formulação de políticas públicas baseadas em evidências. São dados fundamentais para subsidiar o alinhamento dos recursos públicos com os objetivos climáticos do Brasil, em particular aqueles expressos no Plano Clima e na NDC (Contribuição Nacionalmente Determinada), assim como para a elaboração das leis orçamentárias e para a implementação de políticas públicas de grande porte. Ao longo do tempo, os dados permitirão ainda acompanhar os avanços e retrocessos das ações climáticas promovidas pelos governos brasileiros, assim como a priorização e despriorização do tema ao longo do tempo. 

Além disso, trata-se de uma verdadeira mina de ouro para pesquisadores, jornalistas e a sociedade civil interessada que passam a poder avaliar com dados orçamentários perguntas essenciais para a transição e adaptação climática como: 

• A forma como o Brasil usa seu orçamento aprofunda ou freia as mudanças climáticas e seus efeitos? 
• A alocação de recursos feita pelo Brasil está alinhada aos objetivos climáticos do Brasil, particularmente aqueles expressos no Plano Clima e na NDC (Contribuição Nacionalmente Determinada)? Onde estão as lacunas de financiamento? 
• O orçamento público está alinhado com o futuro mapa do caminho nacional para a eliminação progressiva dos combustíveis fósseis? Quais despesas identificadas com impacto negativo são potencialmente incompatíveis com um roteiro de eliminação progressiva de combustíveis fósseis — e como reduzi-las? 
• Qual é a proporção e a tendência de gastos preventivos (redução de risco, governança, compreensão do risco) versus gastos reativos (resposta, recomposição, seguros/indenizações) na agenda climática e de riscos? 
• Para onde vai o recurso público “climático” e o que está faltando? 
• Quais regiões brasileiras lideram ou ainda precisam reforçar políticas públicas essenciais? Onde é aplicado o recurso público para ações climáticas? 

Se os dados orçamentários climáticos se tornarem parte da rotina orçamentária do setor público e forem amplamente utilizados para gerar melhores decisões, eles podem se tornar um poderoso aliado nos esforços de mitigação e adaptação às mudanças climáticas no Brasil.