Os assuntos que vão determinar o sucesso da COP28
Inundações recentes causaram estragos na Líbia, danificando infraestruturas importantes e tirando a vida de mais de seis mil pessoas. Incêndios florestais no Canadá queimaram 18,5 milhões de hectares, uma área equivalente ao tamanho da Síria. Setembro de 2023 registrou recordes de calor surpreendentes que alarmaram os cientistas climáticos.
Os eventos registrados ao longo dos últimos meses reforçam a urgência de os países corrigirem o rumo na luta contra as mudanças climáticas. A próxima conferência climática da ONU (COP28), que acontece em Dubai, é uma ótima oportunidade para isso.
A COP28 é importante porque será lançado oficialmente o primeiro Balanço Global do Acordo de Paris desde a assinatura em 2015, o que cria um momento importante para a ação global pelo clima. O relatório síntese do Balanço Global, publicado em setembro deste ano, revelou um “duro retrato” dos atuais esforços globais pelo clima. Mas também ofereceu um plano detalhado de como os governos podem e devem agir daqui para frente.
Na COP28, os países precisam apresentar um plano de resposta ao Balanço Global para promover transformações sistêmicas nos principais setores em um ritmo e profundidade nunca vistos antes – e, ao mesmo tempo, melhorar a qualidade de vida das pessoas e promover a justiça climática. A COP28 será bem-sucedida se conseguir avançar em quatro frentes principais:
- Resposta rápida ao primeiro Balanço Global do Acordo de Paris
- Promoção de transformações sistêmicas – incluindo energia, alimentos, uso do solo e cidades
- Impulso ao desenvolvimento de resiliência aos impactos cada vez mais severos das mudanças climáticas
- Avanços significativos no financiamento climático para os países mais vulneráveis
1) Resposta rápida ao primeiro Balanço Global do Acordo de Paris
O Balanço Global é uma etapa fundamental na estrutura do Acordo de Paris, e foi planejado para acontecer a cada cinco anos com o objetivo de aumentar a ambição das ações e incentivar a próxima leva de compromissos climáticos (chamados de contribuições nacionalmente determinadas, ou NDCs, na sigla em inglês). O processo atualmente saiu da fase técnica, finalizada com a publicação do relatório síntese em setembro de 2023, e avançou para a fase política, cujo ápice será a COP28. A conferência será o momento em que os países precisarão não apenas reconhecer as lacunas nas ações e no financiamento até aqui, mas também indicar com clareza onde houve avanços e estabelecer os próximos passos de forma coletiva.
Os compromissos resultantes do Balanço Global na COP28 precisam promover transformações abrangentes e equilibradas em termos de mitigação, adaptação, perdas e danos, financiamento e assistência – principalmente em setores e sistemas como os de energia, transportes, alimentos e uso do solo. Além de alinhar os fluxos financeiros às metas do Acordo de Paris (leia mais a seguir), será necessário esclarecer como os compromissos já assumidos serão cumpridos e melhorar a quantidade, qualidade e acessibilidade do suporte financeiro oferecido aos países em desenvolvimento.
Essencialmente, a resposta ao Balanço Global também deve incluir elementos claros para embasar os compromissos dos países na próxima rodada de NDCs, que devem ser submetidas antes da COP30 em 2025. Essa próxima geração de NDCs tem 2035 como prazo final para as metas estabelecidas, mas também deve incluir compromissos que fortaleçam as ações até 2030.
Na COP28, os países devem concordar com metas abrangentes em suas NDCs, a fim de cobrir todas as emissões de GEE (incluindo outros gases além do CO2). É preciso fazer isso para atingir, em escala global, a redução de emissões necessária ainda nesta década para manter o aumento das temperaturas abaixo de 1,5°C, o limite considerado seguro pela ciência para evitar alguns dos piores impactos das mudanças climáticas. O resultado do Balanço Global também deve enfatizar que as novas NDCs precisam incluir medidas setoriais acmbiciosas, planos de adaptação efetivos, políticas para promover uma transição energética justa, avaliações financeiras, esforços relacionados a perdas e danos e outras políticas subnacionais. O resultado da COP28 também precisa estabelecer processos para dar continuidade e concretizar as metas de 2025, incluindo diálogos em que os países possam debater como desenvolver suas novas NDCs. Consultas nacionais e regionais ao longo de 2024 – uma espécie de “balanço global local” – também podem ajudar a transformar os resultados do Balanço Global em novas NDCs ambiciosas.
2) Promover transformações sistêmicas
Para solucionar a crise climática, é preciso transformar todos os sistemas e setores do planeta – desde a maneira como produzimos e consumimos alimentos e energia até o desenho de nossas cidades. Avanços em três setores principais serão particularmente importantes na COP28:
Sinalizar o fim da era dos combustíveis fósseis e mobilizar o mundo em torno das alternativas
O papel fundamental dos combustíveis fósseis para a solução da crise climática estará no centro dos debates na COP28. Dois anos atrás, na COP26 em Glasgow, o resultado final da conferência incluiu um apelo para dar início à redução gradual da geração de energia a partir do carvão. Ano passado em Sharm el-Sheikh, mais de 80 países apoiaram uma redução gradual para todos os combustíveis fósseis, embora essa proposta não tenha sido incluída no resultado final da COP27. Este ano, a meta central das negociações para muitos países é chegar a um acordo em relação a essa redução.
Às vésperas da COP28, a questão central em relação aos combustíveis fósseis é se haverá uma “redução gradual” ou “eliminação gradual” desses combustíveis – e se os países vão se comprometer a reduzir o uso de todos os combustíveis fósseis ou apenas daqueles que não são mitigados de outras formas, quando não são utilizadas tecnologias de captura de carbono.
Independentemente do termo acordado nas negociações, o essencial é que o resultado leve a uma transição rápida. E, embora tecnologias de captura de carbono (também chamadas de tecnologias de captura e armazenamento de carbono, ou CCS, na sigla em inglês) sejam importantes, seu uso deve ser limitado e focado nos casos em que for mais necessário.
A Agência Internacional de Energia afirma que, para que os setores relacionados à energia atinjam emissões líquidas zero até 2050, medidas como a implantação de energias renováveis, substituição de combustíveis e eletrificação das frotas, juntas, devem reduzir as emissões relacionadas à energia em 15 gigatoneladas até 2030. No cenário modelado pela Agência, a captura e armazenamento de carbono (CCS) é responsável por apenas uma dessas 15 gigatoneladas até o final desta década. Além disso, a tecnologia de captura e armazenamento de carbono não deve ser usada como desculpa para expandir a produção de combustíveis fósseis ou atrasar a transição para fontes renováveis, como eólica e solar.
A substituição dos combustíveis fósseis deve ser acompanhada de uma expansão da oferta de alternativas. Este ano, o G20 concordou em triplicar a capacidade de geração de energia renovável e dobrar a taxa de eficiência energética. A decisão da COP em relação ao Balanço Global é uma oportunidade para que todos os governos se comprometam juntos com essas metas, além de estabelecer outras – como duplicar a oferta de transporte limpo até 2030 (essencial para reduzir a demanda por petróleo) e redirecionar os investimentos de fontes de energia e transporte poluentes para fontes limpas.
A transição para fontes renováveis e transporte limpo certamente terá impactos diferentes em cada país, região e comunidade. Na COP28, os governos precisam assegurar que a transição não deixe ninguém para trás, incluindo os trabalhadores e comunidades cujos meios de subsistência dependem da indústria de combustíveis fósseis. Um pacote ambicioso de medidas no setor de energia precisa ser respaldado por compromissos e mecanismos para ampliar e alinhar o financiamento público e privado e apoiar a transição nos países em desenvolvimento.
Por fim, é essencial que a conferência climática da ONU não se torne uma plataforma de promessas das indústrias de petróleo e gás, que não conseguiram solucionar a questão central do problema. Na COP28, os Emirados Árabes Unidos devem anunciar o comprometimento de pelo menos 20 das principais empresas de petróleo e gás em reduzir o vazamento de metano e atingir o zero líquido até 2050 – mas considerando apenas as próprias operações dessas empresas, não todo o combustível que vendem. Ao não abordar as chamadas emissões de “escopo 3”, relacionadas ao combustível produzido e vendido a partir de sua extração de petróleo e gás, a indústria evita agir sobre emissões que representam até 95% de sua contribuição para a crise climática.
Unir-se pela transformação dos sistemas globais de alimentos e uso da terra
Os sistemas globais de alimentos e uso da terra são profundamente vulneráveis às mudanças climáticas – e, ao mesmo tempo, ajudam a causá-las. Alimentos e uso do solo são responsáveis por pelo menos um terço das emissões globais, por meio, entre outros motivos, do papel descomunal que desempenham na perda florestal. Ao mesmo tempo, secas, inundações, ondas de calor e eventos extremos afetam as estações de cultivo e destroem as safras e os meios de subsistência dos produtores, contribuindo para o aumento da fome e da insegurança alimentar em um mundo que já enfrenta guerras, inflação e desigualdade.
A COP28 será a primeira conferência climática a reconhecer de forma explícita a estreita relação entre o setor de alimentos e uso do solo e a crise climática. O resultado do Balanço Global é uma oportunidade de avançar nessa agenda, assim como a Declaração dos Emirados Árabes sobre Sistemas Alimentares Resilientes, Agricultura Sustentável e Ação Climática, liderada pela Presidência da COP28. A declaração convida os governos nacionais a colocarem o setor de alimentos e uso do solo no centro da questão climática, incorporando metas explícitas em suas NDCs e planos nacionais de adaptação.
O processo do Trabalho Conjunto de Sharm el-Sheikh para a Implementação da Ação Climática na Agricultura e Segurança Alimentar (SSJW, na sigla em inglês) também pode contribuir para essa agenda na COP28. As partes devem adotar uma abordagem abrangente para promover sistemas alimentares sustentáveis e resilientes. Essa abordagem deve ir além apenas da produção e considerar pelo menos três elementos importantes: métodos produtivos resilientes e positivos para a natureza; dietas e nutrição saudáveis, acessíveis e sustentáveis; e redução da perda e desperdício de alimentos.
Posicionar as cidades como parceiras estratégicas no combate às mudanças climáticas
Na COP28, pela primeira vez, a conferência climática da ONU vai promover também uma Conferência de Ação Climática Local. O encontro vai incluir centenas de lideranças subnacionais, como prefeitos, governadores, empresários e representantes de ONGs para debater como podem coordenar melhor a ação climática local com os governos nacionais.
As cidades são essenciais no combate às mudanças climáticas, uma vez que respondem por 70% das emissões globais de CO2 e estão na linha de frente de eventos cada vez mais severos e frequentes. Ao mesmo tempo, nem as cidades nem os países podem resolver a crise climática sozinhos, ou construir a resiliência necessária para as milhões de pessoas vulneráveis ao clima em seus territórios. Pesquisas mostram que, embora seja possível chegar a uma redução de 90% das emissões até 2050 por meio das tecnologias e políticas já existentes, sem a colaboração dos governos nacionais as cidades podem atingir apenas 28% desse potencial. As cidades também são o lar de centenas de milhões de habitantes em situação de vulnerabilidade, vivendo em assentamentos informais e sem acesso a serviços básicos, incluindo muitas pessoas que saíram de áreas rurais depois de catástrofes climáticas.
Na COP28, as cidades e os governos nacionais podem chegar a um acordo sobre novas maneiras de coordenar seus esforços. Por exemplo, os países podem incorporar atores subnacionais e não governamentais em suas NDCs, estabelecer outras políticas climáticas nacionais e ampliar a oferta de financiamento e assistência técnica para ajudar os governos subnacionais a concretizar suas metas. Em paralelo, as cidades precisam aprimorar os mecanismos de transparência e aumentar a ambição de suas metas locais. E é fundamental que ambas as partes, cidades e países, transformem os principais sistemas compartilhados, como transportes, construções e uso do solo a partir de um processo de planejamento intersetorial e multinível.
3) Preparar-se para os impactos cada vez mais severos das mudanças climáticas
Um estudo recente revelou que os desastres climáticos custaram US$ 2,8 trilhões entre 2000 e 2019, ou uma média de US$ 143 bilhões por ano. Os custos humanos, econômicos e ambientais das mudanças no clima devem ficar ainda piores mesmo se conseguirmos estabilizar as emissões. É crucial que as negociações da COP28 levem a decisões que ajudem as comunidades a se adaptar aos impactos climáticos e apoiem aqueles que perderam suas casas e meios de subsistência.
Colocar o Fundo de Perdas e Danos em operação
No ano passado, depois de um processo de negociação tenso e longo na COP27, os países finalmente chegaram a um acordo sobre um fundo para ajudar as nações mais vulneráveis a lidar com as perdas e danos (impactos das mudanças climáticas tão graves para os quais medidas de adaptação não são mais suficientes). A criação do Fundo de Perdas e Danos foi um avanço histórico depois de mais de 30 anos desde a primeira vez em que as nações vulneráveis apontaram essa necessidade.
Uma tarefa essencial para as negociações na COP28 é colocar o Fundo para Perdas e Danos em operação. Os países precisam decidir onde o fundo será sediado, sua relação com a UNFCCC, quais países contribuirão e quais as atividades e nações são elegíveis para receber apoio financeiro. As negociações também precisam abordar aspectos importantes de governança, como orientações para a composição do conselho e sobre como novos acordos de financiamento externos ao Fundo podem complementá-lo. Esses acordos podem incluir fontes, fundos e iniciativas tanto dentro quanto fora do âmbito da COP e do Acordo de Paris.
Tomar essas decisões na COP28 pode ser uma batalha difícil: a quarta reunião do Comitê Transitório de Perdas e Danos, realizada em Outubro de 2023, terminou com desentendimentos, com os negociadores não conseguindo chegar a um consenso sobre como operacionalizar o fundo. Uma reunião extra do comitê estava marcada para o início de novembro, em busca de mais uma oportunidade para resolver as divergências antes da COP. Se as prioridades dos países em desenvolvimento no que diz respeito ao financiamento de perdas e danos não forem discutidas e atendidas de forma adequada, podemos ter uma COP28 igualmente difícil pela frente.
Além de colocar o Fundo de Perdas e Danos em operação, os países precisam determinar uma instituição-sede para a Rede de Santiago sobre Perdas e Danos. A Rede de Santiago, estabelecida em 2019 na COP25, foi criada para oferecer assistência técnica aos países em desenvolvimento para lidar com as perdas e danos decorrentes das mudanças climáticas, mas ainda não começou a desempenhar sua função – principalmente devido à falta de uma instituição-sede. Os dois candidatos a essa posição – o Banco de Desenvolvimento do Caribe (CDB) e o Gabinete das Nações Unidas para a Redução de Riscos de Desastres (UNDRR), em conjunto com o Gabinete das Nações Unidas para Serviços de Projetos – estão avaliando uma proposta conjunta a ser considerada na COP28.
Avançar com a estrutura da Meta Global de Adaptação e ampliar o financiamento para adaptação
Em 2015, quando o Acordo de Paris foi adotado, os países concordaram em estabelecer uma meta global de adaptação e monitorar melhor os avanços em termos de capacidades de adaptação, resiliência, redução da vulnerabilidade e contribuições para o desenvolvimento sustentável. Para enfrentar os impactos climáticos que já afetam comunidades e países (além daqueles com os quais será necessário lidar no futuro), precisamos entender melhor em que aspectos estamos avançando e onde ainda é preciso progredir.
Na COP28, os países pretendem colocar a Meta Global de Adaptação em vigor para monitorar melhor o progresso das ações em prol da adaptação.
Os países concordaram que a meta deve ter uma estrutura capaz de fortalecer as ações de adaptação, orientar a implementação e melhorar o equilíbrio global entre esforços de mitigação e adaptação, além de evitar medidas de adaptação insuficientes ou equivocadas e reduzir a desigualdade. A estrutura da meta também deve garantir às comunidades locais mais poder de decisão – por exemplo, tendo como base os Princípios para Adaptação Liderada Localmente –, de forma que os planos e políticas possam ter uma implementação mais rápida, ampla e equitativa.
Na COP28, as negociações devem formalizar um acordo inicial para que os países estabeleçam metas para cada estágio do ciclo político de adaptação, do planejamento à implementação. Também deve ser acordado que as nações estabeleçam metas para tópicos como insegurança alimentar, saúde e infraestrutura, e para questões transversais, como gênero, equidade intergeracional e conhecimentos dos Povos Indígenas. Igualmente importante, os países devem ainda determinar métricas para avaliar as ações de adaptação e a forma de reportá-las.
4) Implementar o financiamento climático em escala
Para manter as metas climáticas ao alcance, o mundo precisa alcançar um fluxo de financiamento climático de US$ 4,3 trilhões por ano até 2030. As negociações da COP28 podem gerar avanços em diversas áreas para potencializar os esforços de descarbonização, construir resiliência aos impactos climáticos e preparar o terreno para novas metas de financiamento climático mais ambiciosas.
Cumprir os atuais compromissos de financiamento e preparar o terreno para uma nova meta global de financiamento climático
Em 2009, os países desenvolvidos concordaram em levantar, juntos, US$ 100 bilhões por ano até 2020 para ajudar os países em desenvolvimento em seus esforços de mitigação e adaptação – meta que já foi estendida para 2025. No entanto, até aqui as nações desenvolvidas estão longe de cumprir esse compromisso. Embora recentemente tenham manifestado confiança de que vão atingir essa meta em 2023, os países mais ricos precisam chegar à COP28 preparados para preencher a lacuna de financiamento e assegurar um acesso mais rápido a um financiamento de melhor qualidade.
Dois anos atrás, na COP26, os países concordaram em pelo menos dobrar o financiamento para adaptação até 2025 (em relação aos níveis de 2019). Isso deixaria o mundo mais próximo de um desejado equilíbrio entre o financiamento destinado à mitigação e adaptação. O Comitê Permanente de Financiamento trabalha em um relatório sobre como as atuais tendências do financiamento para adaptação estão alinhadas a esse objetivo, que certamente embasará as negociações em dezembro. Outro tópico importante nas discussões será como o setor privado pode ampliar o financiamento para adaptação.
A COP28 também precisa estabelecer as bases para uma nova meta de financiamento climático para o período pós-2025 (também chamada de “nova meta coletiva quantificada”, ou NCQG, na sigla em inglês), que sucederá a meta dos US$ 100 bilhões. Os países se comprometeram a estabelecer essa meta até a COP29, em 2024. É pouco provável que os negociadores cheguem a um número final ainda este ano, mas diminuir as decisões relacionadas já seria um bom avanço – incluindo o período total que a meta deve cobrir, como monitorar e reportar o progresso e qual será a relação com perdas e danos.
Direcionar fluxos de financiamento a soluções climáticas
As metas de longo prazo do Acordo de Paris incluem o objetivo de tornar todos os fluxos de financiamento consistentes com um desenvolvimento resiliente e de baixo carbono conforme previsto no Artigo 2.1(c). Garantir que todos os fluxos financeiros – tanto públicos como privados – apoiem e não impeçam a ação climática é essencial para alcançar a redução de emissões e a resiliência necessárias no mundo hoje.
No entanto, os países ainda precisam determinar o que esse artigo implica na prática. Chegar a uma definição padrão do Artigo 2.1(c) é um desafio, uma vez que os contextos, necessidades e estratégias variam muito de uma nação para outra. Outra questão central diz respeito à relação entre o alinhamento dos fluxos financeiros e a responsabilidade dos países desenvolvidos, conforme previsto pelo Artigo 9 do Acordo de Paris, de fornecer e mobilizar recursos para apoiar a ação climática dos países em desenvolvimento. Os países em desenvolvimento querem garantir que os fluxos de financiamento não distraiam os países desenvolvidos de suas responsabilidades financeiras.
Ainda não está claro se o Artigo 2.1(c) estará na pauta das discussões da COP28 ou se será incluído no Balanço Global. Em Dubai, o Comitê Permanente de Financiamento e o Secretariado da UNFCCC devem fornecer orientações sobre como avançar na operacionalização da meta financeira do Acordo de Paris. Em paralelo, questões envolvendo o papel das instituições financeiras internacionais ganharam destaque nas negociações climáticas da ONU. O resultado da COP27 fez um chamado aos bancos multilaterais de desenvolvimento e seus acionistas para que reformem suas políticas e práticas, alinhando o financiamento e facilitando o acesso aos recursos. A última conferência também reconheceu o problema do aumento do endividamento e das necessidades cada vez maiores dos países em desenvolvimento. Essas questões voltarão ao centro das atenções na COP28, especialmente depois das reuniões anuais do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional, realizadas em outubro deste ano, nas quais os bancos multilaterais de desenvolvimento emitiram uma declaração conjunta reafirmando a intenção de impulsionar a colaboração, aumentar a capacidade financeira, utilizar fontes inovadoras e catalisar financiamento privado. A declaração salientou também a necessidade de esses bancos alinharem seus fluxos de financiamento aos objetivos do Acordo de Paris.
COP28: o momento para assumir a responsabilidade e agir
As lideranças e demais participantes das negociações climáticas precisam chegar à COP28 preparadas para assumir compromissos robustos e tomar grandes decisões. Os parâmetros de referência para um resultado sólido na conferência estão associados a duas questões: se os países serão capazes de responder de forma ambiciosa ao primeiro Balanço Global e se chegarão a um acordo sobre como colocar o Fundo de Perdas e Danos em plena operação. Por fim, os países precisam demonstrar os avanços em relação a suas últimas promessas e os preparativos para lançar planos climáticos nacionais ainda mais fortes em 2025.
O tempo de fazer promessas e discursos acabou. Para que a COP28 seja bem-sucedida, governos, empresas e demais atores precisam estar preparados para colocar em prática ações decisivas em benefício das pessoas, da natureza e do clima.
Este artigo foi publicado originalmente no Insights.