Acelerar o financiamento para adaptação ainda é uma urgência na ação climática global, especialmente para países em desenvolvimento e comunidades que sofrem com os impactos climáticos mais severos. Na COP30, em Belém, os negociadores tiveram a oportunidade de adotar uma nova meta de financiamento para adaptação – e chegaram a um acordo para, no mínimo, triplicar o financiamento para adaptação até 2035.

Em Belém, os países concordaram em triplicar a meta de US$ 40 bilhões para adaptação estabelecida quatro anos antes na COP26, em Glasgow, Escócia, criando efetivamente um novo objetivo: US$ 120 bilhões por ano. O resultado final do pacote de Belém – o conjunto de acordos e decisões adotados pelos países na COP30 – exige esforços para alcançar essa nova meta como parte do total de US$ 300 bilhões por ano em financiamento climático (a nova meta coletiva quantificada, ou NCQG).

A seguir, analisamos como a nova meta de triplicar o financiamento para adaptação poderia ser alcançada até 2035, ano definido como referência para os US$ 300 bilhões da NCQG.

O que é necessário para atingir a meta de financiamento para adaptação

Segundo informações do Grupo Independente de Especialistas de Alto Nível em Financiamento Climático, um painel de economistas, especialistas financeiros e formuladores de políticas, os países em desenvolvimento (com exceção da China) precisam de cerca de US$ 400 bilhões por ano até 2035 para atender suas necessidades de adaptação e resiliência. No entanto, o financiamento global para adaptação ainda está muito aquém desse valor, mesmo que esses investimentos gerem retornos de trilhões de dólares em perdas evitadas, vidas preservadas e benefícios econômicos, ambientais e sociais, além de mais estabilidade frente aos choques de um mundo em aquecimento.

Na COP26, em 2021, os países desenvolvidos concordaram em no mínimo duplicar o financiamento para adaptação destinado a países em desenvolvimento, em relação aos níveis de 2019, passando de cerca de US$ 18,8 bilhões para aproximadamente US$ 40 bilhões. Embora relatórios recentes indiquem que essa meta talvez não seja cumprida, os sinais vindos da União Europeia e dos Estados Unidos sobre seu financiamento para adaptação em 2023 e 2024 mostram que ela ainda pode ser alcançada.

Usando 2035 como ano-alvo – e considerando que a meta de adaptação passaria a integrar o total de US$ 300 bilhões acordado na COP29 –, concluímos que triplicar essa meta é viável. Mas todas as fontes relevantes de financiamento terão de ampliar seus esforços, e o sistema precisará operar de forma mais eficiente como um todo. A seguir, uma possível trajetória para alcançar essa triplicação:

 

 

O papel dos Bancos Multilaterais de Desenvolvimento é fundamental

Para alcançar US$ 120 bilhões em financiamento internacional para adaptação, os bancos multilaterais de desenvolvimento (BMDs) terão um papel fundamental. Segundo nossos cálculos, precisarão fornecer quase 60% da nova meta, ou pouco menos de US$ 70 bilhões. Esse valor corresponde aproximadamente ao mesmo percentual que forneceram em 2022, último ano com dados completos disponíveis (US$ 26 bilhões divididos por US$ 40 bilhões).

Em junho deste ano, durante a 4ª Conferência Internacional para Financiamento e Desenvolvimento, realizada em Sevilha, na Espanha, os governos afirmaram que “incentivam os BMDs a aumentar e otimizar ainda mais sua capacidade anual de empréstimos, com a perspectiva de potencialmente triplicá-la, ao mesmo tempo em que garantem sua sustentabilidade financeira”. Triplicar o financiamento dos MDBs também foi a recomendação do Grupo Independente de Especialistas do G20 em 2023 e do Grupo Independente de Alto Nível em Financiamento Climático. O total resultante dessa expansão depende da base de cálculo utilizada, mas, em 2023, o Grupo Independente de Especialistas do G20 estimou o valor em US$ 390 bilhões.

Considerando esses US$ 390 bilhões, se 50% desse valor fosse destinado à ação climática (um valor próximo às metas atuais dos MDBs), os bancos multilaterais forneceriam cerca de US$ 195 bilhões em financiamento climático total até 2035. Os próprios MDBs se comprometeram a elevar seu financiamento climático para US$ 120 bilhões até 2030, com 35% destinados à adaptação. Se essa mesma porcentagem for aplicada ao valor de US$ 195 bilhões, até 2035 o financiamento para adaptação dos MDBs chegaria a US$ 68 bilhões.

Observe que também partimos do pressuposto de que a nova meta seguiria a mesma lógica definida para o compromisso de US$ 300 bilhões na COP29, segundo a qual “as Partes manifestam a intenção voluntária de contabilizar todos os fluxos climáticos provenientes dos bancos multilaterais de desenvolvimento, bem como o financiamento climático por eles mobilizado para cumprir a meta estabelecida neste parágrafo”. Assim, consideramos aqui todo o financiamento para adaptação oferecido pelos MDBs, não apenas a parcela atribuída aos países desenvolvidos.

Um dos principais obstáculos para que os MDBs atinjam esse volume de financiamento é que ampliar recursos para mitigação costuma ser muito mais simples do que para adaptação. Iniciativas de mitigação – como aumentar a eficiência energética ou expandir a geração de energia limpa – tendem a se concentrar em países em desenvolvimento de renda mais alta e, em muitos casos, geram retorno financeiro. Por isso, podem ser viabilizadas com menor volume de recursos públicos concessionais e maior mobilização de capital privado. Em contraste, investimentos em adaptação costumam proporcionar benefícios econômicos, sociais e ambientais significativos, mas pouco lucro financeiro direto, como restauração de áreas úmidas para proteção contra enchentes ou agricultura resiliente e sustentável. Muitas vezes, as necessidades de investimento em adaptação também estão nos países mais pobres, que exigem maior volume de financiamento público altamente concessional.

Aumentar o financiamento concessional dos MDBs é difícil porque isso depende de maiores aportes dos governos aos próprios bancos, algo improvável em um contexto de restrições orçamentárias e menor disposição política para ampliar a assistência ao desenvolvimento. Por isso, ampliar os recursos para adaptação pode exigir não apenas aumentar o volume total de financiamento concessional disponível, mas também direcionar uma parcela maior desse financiamento especificamente para adaptação.

Por exemplo, a International Development Association (a janela de financiamento concessional do Banco Mundial) destinou, em média, cerca de 20% de seus recursos para adaptação nos últimos três anos (exercícios fiscais de 2022 a 2024). Se o volume total de financiamento da IDA triplicasse – de US$ 33,8 bilhões em 2025 para cerca de US$ 101 bilhões – e a parcela destinada à adaptação permanecesse em 20%, os recursos da IDA para adaptação poderiam aumentar de US$ 5,1 bilhões no ano fiscal de 2024 (último ano com dados disponíveis) para aproximadamente US$ 20 bilhões em 2035.

No entanto, triplicar o volume total da IDA é difícil, considerando o nível de apoio político e financeiro que essa operação exigiria. Por isso, para que o financiamento para adaptação do Banco Mundial triplique, será necessário aumentar também a parcela da IDA destinada à adaptação. Por exemplo: se a parcela de financiamento destinada à adaptação passar para 30%, o financiamento total da IDA poderia apenas dobrar – e, ainda assim, os recursos para adaptação chegariam a cerca de US$ 20 bilhões. Já se o volume total da IDA permanecer estável, é necessário que a parcela destinada à adaptação chegue a 60% dos recursos para alcançar os mesmos US$ 20 bilhões.

O financiamento bilateral precisa se recuperar após um período de queda

O financiamento bilateral – que flui diretamente de um país para outro – constitui uma segunda fonte importante de financiamento para adaptação. Estimamos que essa fonte de financiamento também precisará crescer nos próximos dez anos, mas isso tende a ser ainda mais difícil do que ampliar o financiamento concessional dos MDBs, dadas as limitações orçamentárias e as prioridades políticas atuais. Diferentemente dos bancos multilaterais, os financiadores bilaterais não podem recorrer aos mercados de capitais para aumentar o volume de recursos que conseguem disponibilizar.

Os dados mais recentes disponíveis sobre financiamento bilateral são de 2022, quando fontes bilaterais forneceram US$ 10,6 bilhões, ou um terço do financiamento internacional para adaptação. Como é provável que o financiamento total para adaptação tenha aumentado em 2023 e 2024, presumimos que esse valor também tenha subido nesses anos, embora ainda não haja dados precisos a respeito. Nossa estimativa aproximada é que o financiamento bilateral tenha alcançado US$ 15 bilhões em 2024. A partir de 2025, os impactos das reduções no financiamento climático de países desenvolvidos, como os Estados Unidos, serão sentidos de forma mais intensa e, portanto, presumimos que o financiamento para adaptação estagnará.

Para alcançar a nova meta até 2035, essa tendência precisa mudar. Nossa previsão é de que isso começará a acontecer em 2028, elevando novamente o financiamento bilateral em um ritmo de cerca de 3% a 4% ao ano (um pouco acima da inflação média), chegando a US$ 20 bilhões até 2035.

Mais uma vez, partimos do pressuposto de que as mesmas regras da meta de US$ 300 bilhões são aplicáveis. Por isso, consideramos principalmente as contribuições dos mesmos financiadores bilaterais da meta de US$ 40 bilhões para 2025 (os países do Anexo II) e adicionamos mais US$ 2 bilhões para refletir possíveis aportes voluntários de outros países. Esse valor adicional pode, inclusive, estar subestimado.

Maior taxa de mobilização de financiamento privado

Uma nova meta de financiamento para adaptação teria muito a ganhar com um aumento do capital privado atraído por recursos públicos.

A mobilização de financiamento privado pode ocorrer, por exemplo, por meio de cofinanciamento público ou garantias de crédito que estimulem investimentos privados ao reduzir riscos. Estimamos que o financiamento privado mobilizado para adaptação crescerá até 2035, em parte devido ao aumento de recursos públicos usados para atrair contribuições privadas e em parte devido à elevação da taxa de mobilização por dólar público. Esse aumento ocorrerá com a maior ênfase a partir do direcionamento de investimentos privados para adaptação, da expansão dos mercados de soluções de resiliência e do aumento da conscientização do setor privado sobre riscos e oportunidades climáticas. Ainda assim, essa mobilização ficará bastante abaixo da mobilização associada a investimentos em mitigação, uma vez que o retorno financeiro geral varia consideravelmente.

A partir de dados da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico de 2022, calculamos que o financiamento bilateral e multilateral para adaptação mobilizou 11 centavos de financiamento privado para cada US$ 1 de financiamento público. Nossas estimativas indicam que essa taxa aumentará um pouco, alcançando 18 centavos por dólar. Isso resultaria em cerca de US$ 18 bilhões em financiamento privado mobilizado até 2035.

Fundos climáticos multilaterais atingem (e até superam) a meta de triplicar recursos, mas ainda representam um volume pequeno

Os fundos multilaterais para o clima devem continuar exercendo um papel essencial ao oferecer doações e financiamento altamente concessional para adaptação, mas, mesmo assim, o volume total de recursos que mobilizam tende a permanecer pequeno em comparação com outras fontes.

Na COP29 do ano passado, em Baku, no Azerbaijão, os países concordaram em triplicar os fundos multilaterais para o clima até 2030, em relação a 2022, quando esses fundos forneceram US$ 1,1 bilhão em financiamento para adaptação (se triplicado, o valor chegaria a US$ 3,3 bilhões). Nossa análise sugere que o maior foco em financiamento para adaptação e o crescimento contínuo desses fundos entre 2030 e 2035 pode resultar em cerca de US$ 4 bilhões em financiamento para adaptação provenientes dessas instituições.

Fechando a lacuna de financiamento

Embora, para a nova meta, as fontes tradicionais de financiamento mencionadas acima precisem representar a maior parte do financiamento internacional para adaptação, elas provavelmente não serão suficientes para atingir o volume necessário. Logo, os governos precisarão ser ousados e criativos. Uma opção é ampliar o uso de Direitos Especiais de Saque (SDRs) para investimentos em resiliência em países em desenvolvimento. Os SDRs são ativos de reserva alocados aos membros do Fundo Monetário Internacional; economias avançadas podem ter excedentes de SDRs que podem ser realocados para outros países ou usados para sustentar fundos já existentes focados em resiliência. Outra alternativa é ampliar significativamente o número de países comprometidos a implementar novas taxas ou impostos sobre atividades como aviação privada, criptomoedas ou transações financeiras.

Se adotadas por um número significativo de países, essas medidas poderiam gerar um montante substancial – algumas estimativas sugerem que novas taxas poderiam arrecadar mais de US$ 100 bilhões por ano. Para isso, porém, seria necessário superar uma série de barreiras políticas. Os governos também precisam se comprometer a direcionar esses recursos a investimentos na adaptação de países em desenvolvimento. Por isso, usamos aqui uma estimativa ainda ambiciosa, porém mais conservadora, de US$ 8 bilhões para essa categoria de atividades.

Ampliando o financiamento para adaptação

O financiamento para adaptação é essencial para um desenvolvimento econômico resiliente e justo. À medida que os riscos climáticos ficam mais intensos em todo o mundo, aumenta também a urgência por uma estrutura de financiamento que seja previsível, equitativa e alinhada às reais necessidades de países e comunidades vulneráveis. A nova meta de financiamento para adaptação pode fortalecer o reconhecimento de que adaptação é tão importante quanto mitigação e contribuir para o equilíbrio ao qual os países se comprometeram, ao mesmo tempo em que ajuda a reduzir a lacuna atual no financiamento para adaptação.

A nova meta deve ser acompanhada por esforços para garantir que os recursos destinados à adaptação cheguem aos países, comunidades e investimentos que mais precisam.

Segundo nossas estimativas, triplicar a meta é viável, mas os países precisam agir agora, com ambição e senso de responsabilidade coletiva. Uma nova meta global de financiamento para adaptação pode se tornar a base de um futuro mais resiliente e seguro para todos diante das mudanças climáticas.

Este artigo foi publicado originalmente no Insights.