Como será a nova meta de financiamento climático? 7 elementos em debate

Em 2009, os países desenvolvidos concordaram em mobilizar coletivamente US$ 100 bilhões por ano até 2020 para apoiar a ação climática nos países em desenvolvimento. Segundo a OCDE, essa meta foi cumprida pela primeira vez em 2022 – dois anos depois do prazo inicial. Atualmente, os negociadores já trabalham no desenvolvimento de uma nova meta. E, dessa vez, estão mirando mais alto.

Quando os países assinaram o Acordo de Paris em 2015, decidiram estabelecer uma “nova meta coletiva e quantificada para o financiamento climático” (NCQG, na sigla em inglês) para substituir a meta atual dos US$ 100 bilhões anuais. A nova meta deve ser adotada este ano na COP29 no Azerbaijão.

O novo objetivo financeiro vai canalizar fundos maiores para a ação climática, necessária com urgência nos países em desenvolvimento. A meta vai apoiar a implementação de soluções de baixo carbono e resiliência climática nos setores de energia, transportes e agricultura, entre outros sistemas essenciais. Ao aumentar o suporte financeiro, a meta permitirá que os países em desenvolvimento aumentem suas ambições na próxima rodada de planos climáticos nacionais (NDCs), que devem ser lançados em 2025.

No entanto, as deliberações sobre a nova meta coletiva têm sido lentas até aqui. Os negociadores ainda não chegaram a um consenso sobre questões fundamentais, desde o valor total até quais países devem contribuir.

A seguir, analisamos sete elementos-chave da NCQG que os negociadores precisam encarar antes e durante a COP29:

1) Definir uma meta ambiciosa que atenda às necessidades de financiamento climático dos países em desenvolvimento

A meta dos US$ 100 bilhões não foi baseada em necessidades existentes. Trata-se de um compromisso político que reconheceu a responsabilidade dos países desenvolvidos em fornecer apoio financeiro aos países em desenvolvimento. A NCQG será diferente: as partes já concordaram que a nova meta deve considerar as necessidades e prioridades dos países em desenvolvimento para enfrentar a crise climática. No entanto, os negociadores ainda não decidiram como isso será feito.

Pesquisas indicam que os países em desenvolvimento precisam de bilhões de dólares anualmente para combater as mudanças climáticas e enfrentar seus impactos. Um relatório concluiu que os requisitos financeiros definidos nas NDCs dos países totalizam de US$ 5,8 bilhões a US$ 5,9 bilhões até 2030. Outras estimativas colocam esse custo em US$ 7,8 bilhões a US$ 13,6 bilhões para o mesmo período.

Essas estimativas – que incluem todas as fontes de financiamento, tanto nacionais como internacionais – apontam para necessidades de pelo menos um bilhão de dólares por ano. Da mesma forma, a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento estimou os fluxos financeiros anuais necessários em US$ 1,55 bilhão até 2030 (quaisquer diferenças entre estes números devem-se à inclusão de diferentes setores e/ou modelos climáticos).

Entretanto, o Grupo Independente de Peritos de Alto Nível sobre Financiamento Climático (IHLEG, na sigla em inglês) sugere que os mercados emergentes e os países em desenvolvimento, com exceção da China, precisam investir (e gastar) cerca de US$ 2,4 bilhões por ano até 2030 para cumprir as metas relacionadas ao clima e à natureza. Esse total é quatro vezes mais do que é investido atualmente. O IHLEG sugere que cerca de US$ 1 bilhão por ano desses recursos sejam de fontes internacionais. Cerca de metade viria do setor público (incluindo financiamento bilateral, multilateral e outros tipos de financiamento para o desenvolvimento, bem como fontes de financiamento inovadoras), enquanto a outra metade seria constituída por investimentos mobilizados do setor privado.

Alguns países propuseram valores específicos para a NCQG. A Índia e o Grupo Árabe, por exemplo, sugerem que os países desenvolvidos forneçam cerca de US$ 1 bilhão por ano às nações em desenvolvimento.

As decisões sobre outros aspectos da meta, como cronograma de implementação, países contribuintes e atividades relacionadas, ajudarão a embasar a própria dimensão da NCQG.

2) Determinar quais países devem contribuir para a nova meta financeira

A responsabilidade pelo cumprimento da meta de US$ 100 bilhões continua com os países desenvolvidos, definidos como os 24 países membros da OCDE em 1992, quando a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas (UNFCCC) foi assinada. No entanto, alguns deles ressaltam que o mundo mudou muito nas últimas três décadas. Argumentam que, hoje, mais nações são capazes de contribuir para uma meta coletiva global e também devem fazer isso com base em suas emissões de gases com efeito de estufa (GEE).

Em contrapartida, muitos países em desenvolvimento afirmam que não existe um marco legal para debater os contribuintes da nova meta. O argumento é de que os contribuintes já foram definidos no Artigo 9 do Acordo de Paris e no âmbito da UNFCCC. Ambos os documentos afirmam que os países desenvolvidos têm a responsabilidade de fornecer financiamento climático às nações em desenvolvimento.

Os países desenvolvidos sugeriram diferentes indicadores para avaliar quem pode e deve contribuir para a NCQG. Por exemplo, o potencial de contribuição dos países pode ser analisado com base na capacidade de pagamento (renda) de cada um e na responsabilidade histórica pelas mudanças climáticas (emissões). Cada indicador pode ser medido por meio de diversas métricas, como emissões acumuladas em comparação às emissões per capita, ou o produto interno bruto com ou sem paridade de poder de compra.

O topo da lista depende de quais fatores serão priorizados. Por exemplo: hoje a China é o maior emissor de GEE se o histórico de emissões anuais for calculado para o país como um todo. No entanto, se forem calculadas as emissões per capita, o país cai para a 20ª posição. Ainda assim, atualmente os seis países com as taxas mais altas de emissões per capita são todos do Oriente Médio. Esse grupo está acima de todos os países desenvolvidos considerados países do Anexo II (contribuintes). No entanto, esses países ocupam uma posição mais baixa no ranking das emissões totais por serem menores em dimensão.

Os países desenvolvidos também questionam quem deve receber os recursos. Eles pretendem adaptar o apoio fornecido considerando os países mais vulneráveis ou com os compromissos de ação climática mais ambiciosos. As nações em desenvolvimento, por sua vez, reforçam que todos devem ser elegíveis para receber financiamento e, assim, permitir a implementação de suas NDCs e Planos Nacionais de Adaptação.

3) Escolher um prazo adequado

Outro aspecto em debate é o período de tempo que o novo objetivo de financiamento climático vai abranger – ou seja, quanto tempo os países desenvolvidos terão para cumprir a meta. O prazo selecionado pelos negociadores influenciará a dimensão da meta e a forma de monitorar o progresso. A maioria dos países manifestou a necessidade de datas bem definidas de início e fim, com prazos propostos variando de cinco a dez ou até 20 anos. Há prós e contras para ambos.

Um prazo de cinco anos pode tornar a NCQG mais vinculada aos processos das NDCs e do Balanço Global do Acordo de Paris, ambos executados em ciclos de cinco anos. Por exemplo, a próxima rodada da NCQG poderia ser embasada pelo último ciclo de atualizações das NDCs, em 2025, e pela segunda rodada do Balanço Global, em 2028.

Já um período de tempo mais longo, no intervalo de 10 a 20 anos, pode fornecer aos países uma indicação mais estável e previsível das metas que precisam atingir. No entanto, o horizonte mais distante dificulta a previsão de quanto financiamento será necessário, considerando a inflação e as mudanças nos custos das tecnologias envolvidas, além dos impactos climáticos futuros.

Uma solução para esses desafios pode ser a incorporação de ciclos de revisão intercalado (por exemplo, de cinco em cinco anos) num período de médio ou longo prazo. Dessa forma, seria possível garantir a estabilidade e a previsibilidade de um período de tempo mais longo e, ao mesmo tempo, manter certa flexibilidade para considerar a evolução das necessidades e prioridades dos países em desenvolvimento. Em compensação, reabrir as negociações sobre a NCQG durante os ciclos de revisão também pode causar atrasos e tornar o processo mais complexo.

4) Abordar os três pilares da ação climática: adaptação, mitigação e perdas e danos

A meta de US$ 100 bilhões cobre atividades relacionadas ao clima em duas categorias: mitigação (esforços para reduzir as emissões de GEE) e adaptação (esforços para criar resiliência aos impactos climáticos). Porém, mesmo com o aumento dos esforços para amenizar as mudanças climáticas e construir resiliência, os países vão continuar enfrentando perdas e danos decorrentes dos impactos climáticos que já acontecem. “Perdas e danos” refere-se aos impactos que vão além das mudanças e abalos aos quais as comunidades podem se adaptar, como a perda de casas e vidas durante tempestades severas.

Ainda está em debate se a NCQG cobrirá ou não perdas e danos. Os negociadores dos países em desenvolvimento, em particular, sugerem que a nova meta inclua perdas e danos, além dos esforços de mitigação e adaptação. A recomendação é a criação de submetas tanto para adaptação como para perdas e danos, para garantir que essas áreas recebam financiamento adequado.

O primeiro Balanço Global mostrou que os países em desenvolvimento enfrentam um desafio significativo no financiamento de perdas e danos. Estima-se que os custos por si só fiquem entre US$ 447 bilhões e US$ 894 bilhões por ano até 2030. E isso sem contar as perdas e danos não econômicos, como a perda de patrimônios culturais. O Balanço Global “convoca” os países desenvolvidos e “encoraja” outros países a fornecerem apoio a medidas focadas em perdas e danos. Muitas avaliações das necessidades globais de financiamento climático, incluindo as do IHLEG, já consideram perdas e danos em suas estimativas.

As nações desenvolvidas, no entanto, argumentam que o financiamento de perdas e danos é voluntário e é considerado em uma esfera diferente do processo de negociação.

5) Definir o escopo da NCQG e sua relação com o Artigo 2.1(c) do Acordo de Paris

O Artigo 9 do Acordo de Paris reconhece que os países desenvolvidos são os principais responsáveis por fornecer financiamento climático às nações em desenvolvimento. Mas o Acordo também inclui outro objetivo financeiro, o Artigo 2.1(c), que apela a todos os países para que tornem “os fluxos financeiros consistentes com um caminho de baixas emissões de GEE e um desenvolvimento resiliente ao clima”. Os países já decidiram que a NCQG terá como objetivo contribuir de alguma forma para a realização do Artigo 2.1(c). A questão agora é como.

Um alinhamento mais amplo dos fluxos financeiros exige o envolvimento de todos os governos para mudar tanto os fluxos de financiamento internacional quanto recursos nacionais públicos e privados. Os países desenvolvidos defendem que a NCQG deve atribuir essa responsabilidade a todos os envolvidos de alguma forma – incluindo os países em desenvolvimento. Os países em desenvolvimento, por sua vez, argumentam que essa “mudança de fluxos” mais ampla não faz parte das negociações da NCQG e deve ser discutida em negociações separadas, focadas especificamente no Artigo 2.1(c).

Definir um rumo comum, apoiado principalmente pelos países desenvolvidos, envolve incorporar o compromisso central da NCQG a um compromisso mais amplo de todas as partes envolvidas: trabalhar para alinhar todos os fluxos financeiros aos objetivos do Acordo de Paris. A camada interna consistiria em fundos fornecidos pelos países desenvolvidos, juntamente com quaisquer novos contribuintes, a um determinado grupo de beneficiários (potencialmente um subconjunto de países em desenvolvimento). A camada exterior, referida como o “objetivo de investimento global”, teria como objetivo envolver todos os países no trabalho conjunto para mudar os sistemas financeiros. Como isso pode ser feito na prática ainda está em discussão.

A imagem abaixo descreve uma forma de visualizar os diferentes tipos de financiamento e o papel dos diferentes tipos de governos envolvidos. “Alocação” refere-se à transferência de fundos públicos internacionais dos países desenvolvidos para os países em desenvolvimento para a ação climática. “Mobilização” refere-se a governos que transferem deliberadamente o financiamento privado para a ação climática nos países em desenvolvimento. “Alinhamento” refere-se a garantir, por meio de estruturas políticas e ambientes propícios, que todos os fluxos financeiros em todas as geografias, independentemente da fonte, apoiem ou não contrariem os esforços de mitigação e adaptação às mudanças climáticas.

6) Projetar a NCQG para apoiar o financiamento climático de alta qualidade

Para além da quantidade de dinheiro em si, a qualidade do financiamento concedido também é importante. Mecanismos de financiamento climático de “alta qualidade” garantem que o financiamento seja utilizado de forma mais eficaz e eficiente.

As Partes enfatizam que a NCQG deve considerar:

• Concessionalidade: o financiamento concessional é o financiamento concedido com taxas e condições mais atrativas em comparação ao mercado. Esse aspecto é particularmente relevante quando cerca de metade das 50 nações mais vulneráveis ao clima no mundo vivem com excesso de dívidas ou em alto risco, o que restringe seu acesso ao financiamento tradicional. O IHLEG declarou que é necessário quintuplicar o financiamento concessional até 2030. Isso inclui não apenas o financiamento concessional bilateral, mas fundos de mercados de carbono de alta integridade (vinculativos e voluntários); recanalização de direitos de saque especiais, tributação internacional; e filantropia, inclusive por parte do setor corporativo. Os países em desenvolvimento apelam por mais financiamento concessional em comparação ao que receberam na vigência da meta dos US$ 100 bilhões, especialmente para adaptação.
• Acessibilidade: refere-se à facilidade com que os países conseguem acessar o financiamento climático internacional público e privado. Muitos países em desenvolvimento salientaram que os processos atuais são complexos e demorados, especialmente para o financiamento que passa por instituições multilaterais, como fundos climáticos internacionais ou bancos multilaterais de desenvolvimento. As nações em desenvolvimento pedem que a NCQG inclua um compromisso para garantir que o financiamento se torne mais acessível. Isso pode envolver, por exemplo, mais coordenação entre os doadores nacionais, uma melhor harmonização das normas, a redução dos custos de transação, redução dos tempos de processamento e o desembolso dos recursos em um tempo adequado.
• Previsibilidade: os negociadores dos países em desenvolvimento ressaltam que, para ser bem-sucedida, a NCQG deve ser previsível, com metas financeiras e prazos claros e quantificados. Argumentam que conhecer o montante de financiamento disponível, quando será desembolsado e por meio de quais instrumentos financeiros pode permitir que os beneficiários planejem melhor a implementação de seus investimentos climáticos, em linha com as políticas nacionais e os compromissos internacionais.
• Eficácia: os países desenvolvidos enfatizam a importância de utilizar os fundos de forma “eficaz” – ou seja, para fins relacionados ao clima capazes de produzir um impacto mensurável. Salientam que o financiamento deve ser utilizado para os fins climáticos pretendidos e que os fundos devem resultar em impactos claros na resiliência e nas emissões. Medir essa eficácia, no entanto, permanece desafiador.

7) Implementar processos transparentes para monitorar o progresso

Quando a meta dos US$ 100 bilhões foi estabelecida em 2009, não existia nenhum mecanismo institucionalizado para responsabilizar os países desenvolvidos pelo seu cumprimento. Assim, quando o objetivo não foi alcançado a tempo, houve uma frustração generalizada entre os países em desenvolvimento.

Na COP26, em 2021, o Comitê Permanente de Finanças da UNFCCC foi encarregado de avaliar o progresso da meta de US$ 100 bilhões. É provável que o novo objetivo de financiamento climático incorpore esses mecanismos de acompanhamento desde o início. Os países tendem a concordar que os relatórios da NCQG podem aproveitar os instrumentos existentes no âmbito do Acordo de Paris, especificamente o Marco de Regras de Transparência (ETF, na sigla em inglês).

De acordo com as Modalidades, Procedimentos e Diretrizes do ETF, os países desenvolvidos devem fornecer informações sobre o apoio financeiro, incluindo os pressupostos, metodologias e definições utilizados em seus relatórios. Esse marco pode permitir que comunidade internacional, incluindo os países beneficiários, monitore o progresso em direção ao novo objetivo e responsabilize os contribuintes por seus compromissos. Pode também fornecer um quadro no qual aqueles que fornecem financiamento climático fora da NCQG – por meio de bancos multilaterais de desenvolvimento e bilateralmente, por exemplo – sejam capazes de reportar suas contribuições. Dessa forma, seria possível ter um panorama global mais claro e previsível dos fluxos de financiamento.

Para que isso funcione, as Partes do Acordo de Paris devem adotar um mandato que autorize o ETF a monitorar os fluxos em direção ao novo objetivo de financiamento climático. Além disso, o Comitê Permanente de Finanças pode ser encarregado de desenvolver relatórios de progresso sobre a NCQG, da mesma forma que foi estabelecido para a meta de US$ 100 bilhões. Os países em desenvolvimento também sugeriram que deve haver mais clareza em relação ao que pode ser relatado como financiamento climático no âmbito da NCQG.

Chegar a um acordo sobre a NCQG na COP29 é fundamental para aumentar a ambição da ação climática

A versão final da NCQG precisa ter um compromisso financeiro ambicioso e executável. Deve incluir regras claras que definam quem contribuirá, com que finalidade, durante qual prazo e como os avanços serão monitorados.

Essas negociações não são fáceis; cada elemento em debate técnico traz seus próprios desafios políticos. Mas existem caminhos possíveis.

As negociações da NCQG trouxeram à tona uma série de tópicos complexos – e nem todos podem ser abordados no contexto da nova meta. Algumas decisões relevantes para o novo objetivo terão de acontecer fora das negociações da UNFCCC, incluindo fóruns como o G20 e os mecanismos de governança dos fundos climáticos, bancos de desenvolvimento e outras instituições financeiras de desenvolvimento. Nesses espaços, é dada maior ênfase ao financiamento destinado ao clima, desenvolvimento e natureza e sua implementação. Ainda assim, o texto da NCQG pode fornecer orientações e direções claras.

Essa é uma oportunidade fundamental para reconhecer os desafios existentes, aproveitar as lições da meta de US$ 100 bilhões e garantir que o aumento do investimento climático caminhe de mãos dadas com o desenvolvimento sustentável e a erradicação da pobreza.

Em última análise, o aumento do financiamento climático e do desenvolvimento é fundamental para garantir que os países em desenvolvimento possam assumir compromissos climáticos mais ambiciosos e lidar com suas perdas e danos. A adoção de uma NCQG forte na COP29 estabelecerá as bases para reconstruir e fortalecer a confiança no sistema internacional de financiamento climático. E promoverá a solidariedade entre países desenvolvidos e em desenvolvimento em um momento crítico para a ação climática.